Uchwała Nr IX/73/2011 w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

UCHWAŁA Nr IX/73/2011
RADY GMINY WIDUCHOWA
z dnia 13 września 2011 roku

w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie art. 173 § 1, 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004r. Nr 162, poz. 1692, z 2005r. Nr 94, poz. 788, Nr 169 poz. 1417 z 2006r. Nr 208, poz. 1536, Nr 217, poz. 1590, z 2007r Nr 120, poz. 818, Nr 121, poz. 831, z 2008r. Nr 216, poz. 1367, z 2009 r. Nr 53, poz. 433, Nr 144, poz. 1179, Nr 216, poz. 1676, Nr 221, poz. 1736, nr 178, poz. 1375, z 2010r. Nr 36 poz. 196, Nr 122, poz. 826, Nr 182, poz. 1228, Nr 197, poz. 1307, z 2011 r. Nr 6, poz. 18, Nr 34, poz. 173, Nr 76, poz. 409) Rada Gminy Widuchowa uchwala, co następuje :

§ 1. Postanawia się wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 lipca 2011r. o sygn. akt : II SA/Sz 605/11 oddalającego skargę Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 kwietnia 2011r. stwierdzające nieważność Uchwały Nr VI/46/2011 Rady Gminy Widuchowa z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej.

§ 2. 1. Upoważnia się Przewodniczącego Rady do ustanowienia pełnomocnika procesowego - radcy prawnego lub adwokata do wniesienia skargi i podejmowania wszystkich czynności w toku postępowania.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uzasadnienie do Uchwały Nr IX/73/2011
Rady Gminy Widuchowa
z dnia 13 września 2011 r.

Rada Gminy Widuchowa w dniu 25 marca 2011r. podjęła Uchwałę Nr VI/46/2011 w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej.
Podczas sesji Rady Gminy zostali zgłoszeni kandydaci do Komisji Rewizyjnej ze wszystkich klubów istniejących w Radzie Gminy Widuchowa.
Klub Radnych „Wspólna Gmina” zgłosił kandydaturę radnego Dariusza Filipiaka, który pełnił funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa.

Mając na uwadze treść przepisu art. 18 a ust.2 w związku z art. 19 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym i poinformowaniu wszystkich radnych, a w szczególności radnych Klubu „Wspólna Gmina” o niemożności poddania glosowaniu tej kandydatury, radny Dariusz Filipiak złożył rezygnację z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa.
Zgodnie z przepisem art. 18a ust.2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1, tj. funkcje przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy.
Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała.
Uchwała w sprawie przyjęcia rezygnacji nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, gdyż dopiero z dniem podjęcia uchwały rezygnacja wnioskodawcy zostaje przyjęta. Należy zatem stwierdzić, że do dnia podjęcia uchwały przez radę gminy przewodniczący (odpowiednio wiceprzewodniczący), który złożył rezygnację, winien wykonywać obowiązki ustawowe. Niepodjęcie natomiast uchwały, o której mowa wyżej, w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest - jak wyżej wskazano - równoznaczne z przyjęciem rezygnacji z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym winna być podjęta uchwała. Bezczynność rady gminy skutkuje ex lege instytucją fikcji przyjęcia rezygnacji z dniem ustawowo wskazanym. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku radnego Dariusza Filipiaka.
Jednak w dniu zgłoszenia kandydatury radnego Dariusza Filipiaka pełnił on funkcję wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa.
Z wyżej podanych względów natury formalno-prawnej kandydatura radnego Dariusza Filipiaka nie została poddana głosowaniu.
Klub Radnych „Wspólna Gmina” podtrzymał kandydaturę radnego Dariusza Filipiaka i po zapytaniu Przewodniczącej, czy Klub zgłasza inną kandydaturę, przedstawiciel Klubu Radnych „Wspólna Gmina” radny Wacław Gołąb oświadczył, iż Klub Radnych nie zgłasza innej kandydatury.
Wolą Rady, wszyscy zgłoszeni kandydaci, którzy wyrazili zgodę na kandydowanie, uzyskali akceptację Rady uzyskując wymaganą większość głosów.
W związku z powyższym Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej w składzie członków, którzy uzyskali akceptację Rady Gminy Widuchowa z pominięciem członka Klubu Radnych „Wspólna Gmina” z uwagi na fakt, iż Klub Radnych nie zgłosił innego kandydata niż wiceprzewodniczącego Rady Gminy Widuchowa.
Wojewoda Zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 kwietnia 2011r. stwierdził nieważność podjętej z rażącym naruszeniem prawa uchwały.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Wojewoda w głównej mierze oparł się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2007r, stwierdzając, iż uchwała rady gminy o powołaniu komisji rewizyjnej powinna uwzględniać skład liczbowy komisji określony w statucie zgodnym z ustawą, a także obowiązek wejścia do komisji przedstawicieli wszystkich klubów z zachowaniem trybu i zasad ustalonych w tym zakresie w statucie gminy.
Wojewoda doszedł do przekonania, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, gdyż została powołana komisja rewizyjna, w skład której nie weszli wszyscy przedstawiciele klubów oraz, że Rada Gminy zamierzała powołać komisję w pięcioosobowym składzie, w której mieli znajdować się wszyscy przedstawiciele klubów, a ostatecznie tak się nie stało.
W związku z nieaprobowaniem stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Zachodniopomorskiego w dniu 18 maja 2011r. została wniesiona skarga na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W dniu 21 lipca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ogłosił wyrok w przedmiotowej sprawie, w wyniku którego oddalił skargę Rady Gminy Widuchowa na rozstrzygnięcie nadzorcze.
Jako główne motywy uzasadnienia takiego orzeczenia Sąd wskazał, iż Rada Gminy ma obowiązek ustalenia właściwego składu Komisji Rewizyjnej bez względu na postawę klubu radnych.
Z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zgadza się Rada Gminy popierając i podnosząc analogiczne argumenty jak w uzasadnieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.
Podstawowe zasady dotyczące trybu powołania komisji rewizyjnej i jej składu osobowego zawarte w ustawie raczej nie wzbudzają wątpliwości. Wątpliwości jednakże wzbudza już problematyka konsekwencji przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18 a ust. 2 ustawy).
Poglądy w tym zakresie zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie są jednolite.
Zgodnie z przepisami art.11a ust.1 i art. 21 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym komisje rady są organami wewnętrznymi rady i dlatego jej podlegają. Faktem jest, iż komisja rewizyjna zajmuje tu szczególną pozycję, gdyż jako jedyna jest obowiązkowa.
Jednocześnie należy wskazać, iż zarówno w przepisie art. 18 a ust. 1 jak i 21 ust.1 ustawy ustawodawca stanowi o „powołaniu” komisji, przez co należy rozumieć akt powołania i odwołania członków komisji, a więc akt wyboru.
Ponadto należy wskazać, iż pomimo, że ustawowo uregulowano skład osobowy komisji rewizyjnej wskazując, kto powinien, a kto nie może wchodzić w jej skład, nie pozbawiono tym samym rady kompetencji do dokonania aktu powołania członków tej komisji w trybie głosowania.
Zgodnie z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy ma prawo swobodnego podjęcia uchwały o powołaniu komisji rewizyjnej, a dokładnie mówiąc, uchwały o składzie osobowym tej komisji. Niedopuszczalne jest pozbawienie radnych swobody głosowania przez nakazanie obowiązku głosowania określonego składu komisji rewizyjnej. O składzie bowiem komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie kluby radnych.
Należy również zwrócić uwagę, iż ustawodawca nie przewiduje instytucji desygnowania przedstawiciela klubu do składu komisji rewizyjnej, a jedynie wybór przez radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez klub.
To rada gminy ma prawo dokonywania oceny zgłoszonych kandydatów przez kluby, niedopuszczalne jest natomiast narzucanie radzie powoływania wskazanych przez klub osób.
Tym samym z treści art. 18a ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem zasada, iż uchwała rady gminy powołująca komisję rewizyjną ma charakter konstytutywny, a zatem należy przyjąć, że komisja rewizyjna jest powoływana przez radę gminy w znaczeniu dokonywania przez radę gminy konstytutywnego aktu powołania. Odbywa się to w drodze uchwały rady, w wyniku przeprowadzonego w radzie głosowania. Członkami komisji rewizyjnej mogą zatem zostać tylko ci radni, których wybrała rada gminy. Organ stanowiący gminy może zaakceptować zaproponowanego przez klub kandydata lub nie, zgodnie bowiem z ustawą o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie w tym zakresie należy właśnie do rady gminy.
Samo wskazanie przez klub radnych kandydata na członka komisji rewizyjnej nie stanowi zdarzenia, które wymaga tylko potwierdzenia w uchwale rady gminy.
W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do zgłoszenia kandydata, którego kandydatura nie mogła zostać poddana pod głosowanie z uwagi na pełnienie funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy. Wybór tej kandydatury pomimo iż uzyskałaby ona wymaganą większość głosów byłby nieważny z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Ze zgłoszenia innych kandydatur Klub Radnych „Wspólna Gmina” zrezygnował.
Tym samym w orzeczeniu, na które powołuje się Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym pojawia się również stwierdzenie, iż "Kluby mogą zgłosić kilku przedstawicieli, z których rada w drodze uchwały wyłania skład komisji rewizyjnej według uznania uwidocznionego wynikami głosowania. Wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład tej komisji, ponieważ wyboru dokonuje rada gminy niezwiązana obowiązkiem akceptacji zgłoszonego przez klub kandydata. Uznanie, że to rada gminy (nie klub, który nie jest organem) dokonuje wyboru członków komisji rewizyjnej, powoduje, że uchwała rady w sprawie powołania członków komisji rewizyjnej ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny" . Oznacza to, że jeżeli wskazany przez klub przedstawiciel nie może z przyczyn formalno-prawnych zostać członkiem Komisji Rewizyjnej, to klub winien zgłosić innego kandydata.
Jednocześnie należy zgodzić się w tym zakresie również z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r. III ARN 56/95, iż rada gminy jest władna uchwalić ograniczenie liczbowego składu swoich komisji, przy czym okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej z komisji, nie może być utożsamiona z naruszeniem prawa.
Ponadto należy zauważyć za Sądem Najwyższym, iż „przepis art. 24 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż radny obowiązany jest brać udział w pracy rady gminy i jej organów (...) do których został wybrany (...). Przepis ten stwarza dla radnego obowiązek udziału w pracach organów gminy tylko wówczas, jeśli został do tych organów wybrany. Nie stwarza jednak w żadnym wypadku uprawnienia radnego do wybrania go do konkretnego organu, lub nawet do któregokolwiek z organów rady, a tym bardziej roszczenia o włączenie go do składu konkretnego organu, czego mógłby dochodzić w drodze sądowej. W istocie rzeczy taka interpretacja przepisu art. 24 ustawy prowadziłaby do praktycznego zakwestionowania zasady, iż komisje rady pochodzą z wyborów, i że tylko radni decydują o tym, kto konkretnie wejdzie w ich skład. Gdyby zaś wejście w skład komisji rady można było uzyskać w drodze procesu sądowego, znaczyłoby to, że w tym zakresie "państwo demokracji" może być zastępowane przez "państwo sądów", co w świetle cyt. przepisu art. 24 ust. 1 ustawy musiałoby być - tak jak w innych przypadkach sądowej kontroli nad wyborami - bardzo wyraźnie przewidziane przez konkretny przepis ustawowy. Takiego zaś przepisu nie ma i w świetle systemowej wykładni całości przepisów rozdziału 3 ustawy nie ma też żadnych podstaw do kreowania go w drodze interpretacji. Zasadą jest bowiem swoboda rady w kształtowaniu swych organów, a odmienne rozwiązania mogą mieć tylko wyjątkowy charakter(…) Jeśli bowiem zgłasza się swą kandydaturę do jakichkolwiek wyborów, to oczywiste jest, że w rzeczywiście wolnych wyborach można być wybranym lub też nie, ale sam fakt niewybrania kogoś nie może być utożsamiany z naruszeniem prawa”.
Na sesji Rady Gminy Widuchowa w dniu 25 marca 2011r. stworzono możliwość radnym Klubu „Wspólna Gmina” posiadanie swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej. Zgłoszono kandydata, który z uwagi na to, iż pełnił funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Gminy, nie mógł zostać członkiem Komisji Rewizyjnej.
Innego zaś kandydata Klub Radnych nie zgłosił.
Tym samym nie sposób jest uznać, iż Klub Radnych „Wspólna Gmina” nie miał zapewnionej możliwości udziału w pracach komisji rewizyjnej swojego przedstawiciela.
Prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanego wyroku prowadzi do tego, iż praca Rady Gminy, w wyniku bezczynności jednego klubu radnych, może odbywać się przez dłuższy czas bez funkcjonowania Komisji Rewizyjnej. Takie stanowisko jednocześnie, z uwagi na kluczową role Komisji Rewizyjnej w zasadzie paraliżuje pracę całej Rady Gminy.
Z uwagi na powyższe nie sposób zgodzić się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r.
W związku z powyższym Wójt Gminy Widuchowa wnioskuje, aby Rada Gminy Widuchowa podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21.07.2011r.